浅析我国的外国人出境管理制度

  浅析我国的外国人出境管理制度

   文/赵春玮

   摘要:作为出入境权的组成部分,外国人具有出境权,但同时出境权必将受到一定限制。在我国,外国人的出境可分为正常出境和非正常出境。强制出境作为非正常出境的下位概念,其称谓及范围存在争议,笔者认为强制出境应为限期出境、遣送出境和驱逐出境的上位概念。

   教育期刊网 http://www.jyqkw.com关键词:外国人出境管理 外国人出境权 强制出境 遣返

   在我国,外国人出境,顾名思义,就是外国人离开我国前往其他国家或地区。对外国人出境制度进行梳理和研究,有利于出入境管理机关的正确执法,并有利于保护外国人在华的合法权益。

   一、外国人出境的基础理论

   (一)外国人的出境权

   1948年《世界人权宣言》第十三条规定“人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家”,明确了出入境权。《1966年公民权利和政治权利国际公约》第十二条第二款规定:“人人有自由离开任何国家,包括其本国在内。”随着出入境权法学的发展,出入境权被定义为,人人不受歧视和根据自己的意志离开任何国家和返回本国的权利。出入境权根据目的和主体不同,出入境权利可以被划分为公民出国权、公民回国权和外国人出境权。外国人出境权作为出入境权的一部分也是一种实证权,是一项基本人权。

   《1966年消除一切形式种族歧视国际公约》第五条,在其它权利中规定有权离去任何国家。在最权威的国际法专家论著中也不乏有充足论据支持离开任何国家的权利这一命题。弗兰西斯卡·维多利亚主张,“任何一个人去任何他想去的地方是本就应被允许的”。格老秀斯将该项权利特征化为“国际法最具体最无可指责的公理”。维特用同样直接的措辞对该项权利进行了界定。

   无论是从国际公约的规定还是专家学者的论著中,都可以看出,外国人的出境权作为出入境权的组成部分之一,已被国际社会认可为公民的一项基本权利。从各国立法来看,世界各国普遍承认在本国居留的外国人享有出境权。

   依据国际法,一个合法入境的外国人,只要他不违反该国的出境规定,履行了法定的离境手续,就不能禁止他出境,对于大多数遵守我国法律的外国人来说,出境是自由的,他们可以按照个人的意愿进行选择,不受出境时间、地点及方式的限制。

   (二)外国人出境权的限制

   边防检查机关和公安机关出入境管理机构必须像德沃金所说的那样“认真对待权利”,但“法律并不创造无限或绝对的权利,是否难以兑现”。外国人的出境权也是一种相对的权利。

   《1966年公民权利和政治权利国际公约》第十二条第三款规定:“……,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必须且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何其他限制。”

   外国人享有的出境权不是绝对权利,可以对外国人的出境权实施许可性限制,许可性限制是关于外国人在居留国的义务而不是权利的规定,体现为各国制定的不准出境制度。目前各国对外国人出境控制力度不同,有的国家对外国人出境的控制力度小,但大多数国家都对外国人不准出境制度作出了具体的规定。外国人出境权的限制只能是可接受的原由,例如:刑事案件、民事案件、履行公共义务等。

   日本对外国人出境进行限制的主要情形有:一是可能被处以死刑、拘禁、三年或三年以上有期徒刑的刑事诉讼被告,是拘捕或者通缉的对象;二是已经被判处拘禁等刑事处罚和刑其未满的外国人;三是根据《日本引渡法》相关规定被签发监禁令的外国人。

   二、外国人出境情形之分析

   《出入境管理法》第八十九条第三款规定:“外国人,是指不具有中国国籍的人”,外国人按法律地位的不同分为享有外交特权与豁免的外国人和不享有外交特权与豁免的外国人。享有外交特权与豁免的外国人的有刑事、民事、行政豁免权。作为出入境管理的相对人,外国人是指不享有外交特权与豁免的具有其他国家国籍人或无国人。外国人出境可分为正常出境和非正常出境两种情形。

   (一)正常出境

   《出入境管理法》第二十七条规定“外国人出境,应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他国际旅行证件等出境入境证件,履行规定的手续,经查验准许,方可出境”。

   此条规定了外国人在我国正常出境的情形,在中国境内的合法的外国人,持有效的出入境证件接受边防检查机关的查验,经准许,即可出境。

   (二)非正常出境

   外国人非正常出境包括两种情形,一种是不准出境,一种是强制出境。

   1、不准出境

   除因保护国家安全,公共秩序、公共卫生或道德等正当理由外,不能禁止外国人出境。由于其对外国人限制出境之侵害程度比对本国人严重,甚至已是限制其“返乡权”,故应予重视,应该适用严格审查标准,审查限制外国人出境之法令。

   《出入境管理法》第二十八条规定“外国人有下列情形之一的,不准出境:(一)被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的,但是按照中国与外国签订的有关协议,移管被判刑人的除外;(二)有未了结的民事案件,人民法院决定不准出境的;(三)拖欠劳动者的劳动报酬,经国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府决定不准出境的;(四)法律、行政法规规定不准出境的其他情形”。

   2、强制出境

   我国对入境后外国人的管理主要是对外国人的停留居留实施管理,包括住宿登记管理、居留管理、日常管理、旅行管理、涉外案件的处置等。通过对境内外国人的管理,对于违反相关法律规定的外国人,可以依法强制其出境。强制出境制度是我国对违反我国相关法律的外国人,强制其离开中国国境的行为。依据《出入境管理法》的相关规定,我国强制外国人出境的方式主要有:限期出境、遣送出境和驱逐出境三种。

   (1)限期出境

   限期出境是指为了维护国家安全、公共秩序和公众健康的需要,对于违反出入境管理法或移民法的外国人规定其在特定的时间内离开某国的行为。限期出境属于责令自行离境。

   我国《出入境管理法》第八十一条第一款规定:“外国人从事与停留居留事由不相符的活动,或者有其他违反中国法律、法规规定,不适宜在中国境内继续停留居留情形的,可以处限期出境。”《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》(以下简称《外管条例》)第三十三条规定:“外国人被决定限期出境的,作出决定的机关应当在注销或者收缴其原出境入境证件后,为其补办停留手续并限定出境的期限。限定出境期限最长不得超过15日。”

   (2)遣送出境

   《出入境管理法》第六十二条第一款规定:“外国人有下列情形之一的,可以遣送出境:(一)被处限期出境,未在规定期限内离境的;(二)有不准入境情形的;(三)非法居留、非法就业的;(四)违反本法或者其他法律、行政法规需要遣送出境的。”

   (3)驱逐出境

   在我国,驱逐出境分为行政性驱逐出境和刑事性驱逐出境制度。刑事性的驱逐出境主要在我国刑法中得到体现。中国《刑法》第三十五条的规定:“对于犯罪的外国人,可以独立或者附加适用驱逐出境。”我国刑事性驱逐出境制度建立比较早,也比较成熟。我国学界对刑事性驱逐出境的界定开始的也比较早,到现在也已经形成了统一见解。学者认为,我国刑事性驱逐出境是一种将犯罪的外国人强迫逐出国(边)境的一种刑罚方法。而且是只适用于犯罪的外国人,剥夺其在中国居留或停留的资格的特殊刑罚。

   行政性驱逐出境,主要见诸于《出入境管理法》、《国家安全法》和《治安管理处罚法》的规定。《出入境管理法》第八十一条第二款规定:“外国人违反本法规定,情节严重,尚不构成犯罪的,公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定。”《国家安全法》第三十条规定:“境外人员违反本法的,可以限期离境或者驱逐出境。”《治安管理处罚法》第十条第二款规定:“对违反治安管理的外国人,可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”

   驱逐出境是强制出境中的第三道关口,也是最为严厉的一种。如果说限期出境比较温和的话,那么驱逐出境就属于是相对比较“强硬”,需要由负责执行的公安机关将其强制押解出境。

   三、外国人出境管理制度存在的争议问题

   在外国人出境管理制度中,限期出境、遣送出境和驱逐出境的上位概念的界定问题,一直存在争议。其代表性的观点主要有:

   观点一是认为上位概念应是“遣返”。遣返是指一国政府主管机关根据本国法律或双边协议,将非法入境、非法居留以及其他不宜在本国居留的外国人强行送出国境、令其返回的行政措施,是世界各国处理非法移民的主要行政手段。

   观点二是认为上位概念应是“驱逐出境”。

   观点三是认为上位概念应是“强制出境”。翁里在《国际移民法理论与与实践》一书中指出“根据国际移民法理论和我国对外国人管理的实践,目前把强制出境分成遣送出境、限期出境和驱逐出境三类”。

   笔者更为赞成观点三,除因上位概念与下位概念相同,容易混淆外,理由主要有以下几点:

   (一)遣返形式多样

   在我国出入境管理实践中,依遣返对象之不同,可分为接收遣返和遣送出境。接收遣返是接收被其他国家和地区遣送出境的中国国籍者;遣送出境则是指将外国人强制送出我国国境。一个国家对外国人的管理,包括三个阶段,分别为人境前的审查、入境时的检查及入境后的管理。依外国人是否已进入中国国境,又可分为口岸遣返和遣送出境,口岸遣返,从严格意义上来说,其并不属于强制出境的情形。因从口岸被遣返的外国人,边防检查机关并不在其护照上加盖验讫章,缺少在一般情况下的入境要件。按照国际惯例和我国政府的法律规定,入境许可包括两层含义:一是签证机关发给的入境签证,二是口岸边防检查机关签发的入境查验证明。也就是说,我国签证机关发给的入境签证是一种允许入境的最初许可,而边防检查机关加盖的入境查验证明,则是最终许可。签证本身并不等于准许入境,入境许可的颁发,需要在入境时审查后决定。对于一个外国人来说,获得入境签证并不表明最终能够获准进入中国国境。经中国边防检查机关查验,对其入境资格进行确认后,方能许可入境,特别是对一些免办签证的外国人来说,边防检查机关的查验证明,才是他们获得进入中国国境的许可证明。

   无入境何谈出境。有些国家将口岸遣返称之为不过庭遣返或快速遣返,之所以这样称谓,是因为对于口岸遣返并不给予救济。依据《出入境管理法》第二十五第二款规定:“对不准入境的,出入境边防检查机关可以不说明理由”,我国对于在口岸被遣送出境也是不给予救济的。其根据是国家主权原则下的外国人没有入境的权利,无权利即无救济。但对于已进入我国境内的外国人的遣送出境是要给予救济的,其根据是外国人享有出境的权利。也有些国家或地区将口岸遣返称之为遣返,将在国境内外国人的强制出境称之为驱逐出境,并对在国境内的外国人的强制出境,规定了强制出境的对象、客观事实、程序、阻却事由及救济等。

   (二)下位概念存在不同

   强制出境的下位概念由限期出境、遣送出境(即对在中国境内外国人的遣送出境)和驱逐出境构成,三者在行为性质、救济方式、实施机关等方面存在差异。

   1、行为性质不同

   限期出境和驱逐出境是行政处罚,而遣送出境的性质为行政强制措施。

   2、救济方式不同

   《出入境管理法》第六十四条第一款规定,外国人对依法规定对其实施的遣送出境措施不服的,可以依法申请行政复议,并该行政复议为最终决定。

   限期出境是对违反我国法律法规的外国人采取的强令其离开中国国境的处罚形式。而行政处罚作对行政相对人的合法权益构成威胁的一种具体行政行为,在行政复议法和行政诉讼法中都以法条第一款的方式规定的可以被申请复议和提起诉讼。

   《出入境管理法》第八十一条第二款对驱逐出境进行了规定,并指出“公安部的处罚决定为最终决定”。

   3、决定机关不同

   限期出境和遣送出境的决定机关是公安机关出入境管理机构,驱逐出境的决定机关是公安部。

   基于上述原因,笔者认为将限期出境、遣送出境和驱逐出境统称为遣返或驱逐出境,不利于对各种不同的情形加以区分,分别处理,不利于出入境管理机关的执法工作,不利于外国人合法权益的有效保护。

   出入境权并不包含外国人的入境权,外国人进入某一国家是在国家主权原则和平等互利原则共同作用下得以实现的,并且“一国准许一个外国人人境就对该外国人的国籍国承担了给予其合理和公正待遇的义务”。但外国人出境是其一项基本权利,只要其在合法、自愿的状态下,外国人出境不应受到限制,而且外国人出境后就与该国的权利义务关系解除。因此,从表面上看,与外国人人境管理相比,外国人出境管理的作用较次要。但实际上,外国人出境管理同样涉及国家主权、安全和利益问题,同样涉及外国人合法权益维护问题。理清外国人出境管理的相关问题,对于正确解决外国人在华管理问题意义重大。

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