试论反垄断法的国际合作的论文

  试论反垄断法的国际合作的论文近年来,引入和加强竞争成为各国经济发展的一项重要机制,随着经济全球化与贸易自由化,竞争法的国际合作日益重要。反垄断法是竞争法律政策的重要组成部分,反垄断法的国际合作同样是竞争法律政策合作的一个重要方面。 根据联合国贸易和发展会议秘书处的报告《竞争政策问题及所用机制方面国际合作的经验》,从广义理解,竞争法和竞争政策领域的国际合作可以涵盖“(1)旨在避免各国政府之间发生冲突的合作;(2)旨在便利执行反对限制性商业惯例的法规的合作;(3)为竞争法和竞争政策的制定、改革或执行提供技术援助,由这方面经验较多的国家提供给经验较少的国家;(4)促进竞争法或竞争政策的趋同或协调;(5)在区域集团范围内加强一体化”。[1] wto同样正在积极地推动各国竞争法在上述范围的合作。根据2001年多哈部长会议决定,在世界贸易组织2002年至2005年进行的新一轮多边谈判中,竞争政策是议题之一,各成员国极有可能达成关于竞争规则的协定。 本文主要侧重于国际上在统一协调反垄断立法和执法方面所进行的合作努力,探讨反垄断法国际合作发展的原因,介绍分析当前合作的整体状况、合作的重要领域、合作的主要机制,并对未来国际合作趋势以及我国反垄断立法的相应对策进行展望。 一、反垄断法国际合作兴起的原因分析 反垄断法国际合作的最早实践可以追溯到二战之后的哈瓦那宪章(havana charter)。wWW.11665.com二战之前的19世纪30时代与40年代之间,德国、日本和意大利均将卡特尔组织作为战争动员的战略;战后,美国的国会与反垄断机关调查发现了上述战争根源所在,因此美国对国际卡特尔有了极为厌恶排斥的态度。[2]1944年罗斯福总统宣称,卡特尔由于限制了对外经济中货物的自由流动,必须对其进行控制。在此背景下,美国支持建立一个维护国际贸易竞争秩序的国际贸易组织(international trade organization,ito),美国提出的国际贸易组织宪章草案(即后来的哈瓦那宪章)对限制竞争的商业行为进行合作控制作了规定。1948年3月,探讨组建ito的哈瓦那会议正式通过了哈瓦那宪章。宪章第5章指出,“缔约国必须采取适当的措施,并与本组织合作,管制国际贸易中限制竞争的商业实践,如分割市场或者增强垄断势力,而不管它们是由私人企业还是国营企业所为”。[3]然而由于国际贸易组织的流产,哈瓦那宪章没有生效,此后数十年中,反垄断法的国际合作没有较为实质的进展。 但是,近20年来,反垄断法的国际合作日渐兴盛。不仅美国等发达国家高度重视,而且发展中国家也逐渐表现出了极大兴趣。反垄断法合作在各种双边、区域以及多边性层次展开。目前,美国、欧盟等发达国家之间已经有了相当多的反垄断法合作双边协定;一些区域性组织,尤其是欧盟和oecd,致力于成员国反垄断立法和执法合作的开展;联合国贸易和发展会议、世界银行以及wto等国际性组织亦纷纷开展反垄断法国际合作的讨论与工作。 法律规则的演进总是反映现实的要求,反垄断法国际合作的开展同样也根源于现阶段的世界经济状况。当前国际经济的特征是企业经营全球化与贸易投资自由化;然而与此同时,“全球化的经济并未产生全球化的政府”,[4]各国反垄断立法执法情况各异。可以说,上述全球化与自由化的交织进程以及全球性反垄断执法的分散,正是各国开展反垄断合作的驱动力所在。 首先,伴随经济的全球化,各种反垄断行为亦同样全球化,“既然垄断的密谋者在全球范围内活动,反垄断机构同样必须在全球范围内合作”。[5]长期以来,美国一直依靠其反垄断法的域外适用对影响其本国的国际性垄断行为进行执法;但是,在经济全球化的时代,美国日益感到开展反垄断合作的必要性。对此,美国司法部反垄断司负责人joel l. klein 指出“当各种经济行为在日益大规模的全球化,强有力的国际反垄断执法对保障美国企业有进行竞争的机会和动力至关重要。强有力的反垄断执法不仅仅要求我们的执法有力迅速,也要求我们能够在需要时候从国外反垄断机构获得合作与协助” 。[6]所以,出于维护自身经济利益的考虑,美国成为呼吁反垄断国际合作的急先锋。然而,对于发展中国家,同样可以从开展反垄断国际合作中收益。对此,一个典型的例子是:一家巴基斯坦公司对其所需购买的4600吨电解洋铁进行招标,共有6家外国企业进行投标报价,其中三个出价最低的企业分别是一家卢森堡公司(报价出卖2300吨)、一家英国公司(报价出卖1500吨)、一家德国公司(报价出卖800吨)。三家出价最低公司报出的销售量总和恰好是此次招标的采购数量,巴基斯坦政府对这明显可能涉嫌串标的行为进行调查,然而由于巴基斯坦与有关国家没有反垄断执法合作的协定,最终未能在上述公司所在地获得足够证据,调查不得不以失败告终。[7] 另一方面,贸易和投资自由化的进程也促使各国政府考虑进行反垄断国际合作。近年来,世界各国在贸易和投资自由化的过程中,主要着眼点在于消除各种关税壁垒和关税壁垒。其中,最重要的成果即世界贸易组织的诞生,由此,产生了一个全球性的多边贸易体制。wto体制的本质特征在于消除来自政府的妨碍自由贸易的措施。然而,仅仅是消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的开展。事实上,来自企业的限制竞争行为,通过市场的划分、价格产量的合谋往往比政府的限制措施更能阻碍自由贸易的开展。例如,国内的生产商可以通过独家交易协议或者参与国内分销商的联合抵制而排除国外生产商的市场进入和竞争。因此,世界各国为了维护wto所确立的贸易和投资自由化政策的成果与有效性,从而也维护自身的经济利益,纷纷开始呼吁对国际贸易造成扭曲的国际性垄断行为进行合作执法。对此,正如欧盟所指出,“贸易与竞争政策互动关系的核心就是促进公平竞争。伴随一个限制政府制造贸易障碍的规则框架,应该同时考虑建立一个关注同样对wto成员的贸易投资产生影响的企业限制竞争行为的规则框架”。[8]而这正有赖于反垄断立法执法合作的深入开展。 二、反垄断法国际合作的整体状况 当前,反垄断法国际合作主要在双边、区域及多边三个层级开展。 (一)双边合作 反垄断法双边合作可以通过下列形式实现:(1)重点在竞争法的执法合作的双边协定;(2) 对于反托拉斯法规之下的刑事案和其他刑事案都适用的双边法律互助条约;(3) 两国家间缔结的含有反托拉斯合作条款的友好条约商务条约和航行条约;(4) 包括竞争法和竞争政策在内的经济规章方面双边技术合作协定。[9] 美国作为反垄断国际执法的急先锋以及反垄断法国际合作的主要倡导者,一直通过开展双边合作实现自己的目标。目前,美国签订的反垄断双边合作协定数量居各国之首,主要有:1976 年《美利坚合众国政府和德意志联邦共和国政府关于就限制性商业惯例开展相互合作的协定》、1982 年《美利坚合众国政府和澳大利亚政府关于合作处理反托拉斯问题的协定》、1991年《美利坚合众国政府和欧洲共同体委员会关于双方竞争法实施问题的协定》、1995 年《美利坚合众国政府和加拿大政府关于实施竞争和欺诈性营销惯例法的协定》、1997 年《美利坚合众国和澳大利亚关于相互实施反托拉斯法的协定》、1998 年《美利坚合众国政府和欧洲共同体委员会关于在竞争法执法过程中实施积极的礼让原则的协定》、1999 年《日本政府和美利坚合众国政府关于在反竞争活动问题上合作的协定》、1999 年《美利坚合众国政府和巴西联邦共和国政府关于双方竞争管理机构在执行竞争法方面合作的协定》、1999 年《美利坚合众国政府和以色列政府关于竞争法实施问题的协定》以及2000年《美利坚合众国政府和墨西哥政府关于竞争法实施问题的协定》。比较有代表性的其他关于执行竞争法的双边协定如,1984年《德意志联邦共和国和法兰西共和国政府关于就限制性商业惯例进行合作的协定》、1994年《澳大利亚贸易惯例委员会和新西兰商业委员会合作和协调协定》、1999 年《加拿大和欧洲共同体关于使用竞争法的协定》,等等。值得注意并应当认真研究的是,我国政府在1996、1999年分别与俄罗斯、哈萨克斯坦签订了《在反不正当竞争和反垄断领域开展合作的协定》。这是我国最早参与反垄断双边合作的实践。许多这类协定的典型规定包括:通报对另一方重要利益有影响的执法活动;承诺在谈判或实施反对限制性商业惯例的办法时考虑另一方的重要利益(传统礼让); 通过磋商设法解决双方在法律政策和国家利益方面的冲突;就两国出现的相互关联的限制性商业惯例采取协调行动;在己方重要利益受另一方境内的限制性商业惯例损害时请求对方协助调查;请求使己方命令能在对方境内得到执行承诺(在与国家法律及重要利益相符和具备资源的前提下)认真考虑关于此类协助调查或协助执行的请求,包括提供非机密性信息,以及在一些情况下提供机密信息(但有保障措施)。订得早一些的此类协定一般侧重于避免或掌握两国政府之间在执法程序中(尤其是在涉及治外行动时)产生的冲突,而新近的协定则既注意避免冲突也往往着眼于针对限制性商业惯例采取国际配合行动。 (二)区域合作 反垄断法区域合作的主要形式是自由贸易、关税同盟或共同市场协定。这类协定往往是区域性质的,可依缔约方设想的一体化程度和所设机构的超国家权力的范围而规定强度及详细程度不同的权利和义务。区域合作协定与上文双边协定的根本差别之一是前者订有实质性的竞争规则,规定了某种程度的协调(虽然在自由贸易协定中这一点远远不那么突出),而不仅仅是关于合作的程序规则。[10]这类区域性合作协定主要涉及制订或维持以及有效执行竞争法和竞争政策;对协定方相互贸易适用的竞争准则,有时随之规定不包括反倾销和/或反补贴税等贸易补救办法;广泛协调竞争法;控制补贴;控制国有企业或具有特权或专营权的企业的歧视做法或其他行动;超国家机构实施共同准则;国家机构与超国家机构之间以及国家机构相互之间就执法工作进行磋商和协调;解决争端;技术援助。 反垄断法区域合作的典型代表是欧盟。欧洲联盟订有超国家的竞争规则( 涉及限制性商业惯例公共企业和有特权或专营权的企业补贴),这些规则通过罗马条约与建立共同市场的基本目标连在一起,这些规则适用于影响成员国之间贸易的做法,即便这些做法发生在欧洲联盟的一个国家之内乃至一国的一个地区之内也一样,规定涉及:国家竞争法与欧盟竞争法并存,但欧盟法律优先;欧盟与各国竞争主管机关和法院( 也可适用欧盟法律) 职权分配办法,着眼于平衡辅从(subsidiarity 欧盟内部权力适度集中) 原则与竞争制度的统一性;合作调查或评估贸易惯例;交流文件资料( 包括机密资料);听证会陈述;转达对决定征求意见稿的看法;欧盟机构向各国机构提供关于事实或欧盟法律的资料或介绍与之有关的裁定。 此外,美国、加拿大和墨西哥缔结了《北美自由贸易协定》,该协定规定各方采取或维持禁止限制性商业惯例或抵制限制性商业惯例的措施、就此类措施的效能相互磋商、并就执法问题进行合作,包括通过法律互助、通报、磋商和交流有关自由贸易区执法问题的信息。相比于欧盟的合作机制,《北美自由贸易协定》之下的办法规定的合作程度低得多。 另外,在非洲拉丁以及美洲地区,一些分区域集团仿效欧盟进行反垄断法合作。例如,1964年《建立中部非洲关税和经济联盟的布拉柴维尔条约》即已规定,应设法逐步消除成员国相互贸易中的限制性商业惯例;在建立《东部和南部非洲共同市场条约》之下,成员国仿照《罗马条约》第85 条,议定禁止在该共同市场有阻止、限制或扭曲竞争的意向或作用的限制性商业惯例;《安第斯分区域一体化协定》下的安第斯委员会通过第285 号决定,要求预防或纠正由限制自由竞争惯例引起的扭曲竞争现象。 我国参与的亚洲及太平洋经济合作论坛之下也有一个类似的可进行意见交流、技术合作及讨论竞争问题的机制,但相比于上述反垄断区域合作,尚处于非正式、不完善的阶段。 (三)多边合作 在多边层次,联合国贸发会议、oecd组织以及wto是三个推动开展反垄断合作的主要场所。 贸发会议主持下达成的《一套多边协议的管制限制性商业惯例的多边原则和规则》从1980年至今已有20余年历史,但仍是这一领域的唯一普遍适用的多边文书、唯一完全多边的竞争框架。2000年贸发会议还制定了《反垄断示范法》。 oecd组织作为发达国家俱乐部较早地对反垄断国际合作进行探讨,其成果代表发达国家先进经验往往迅速得以推广。oecd组织在反垄断合作方面的主要成果有《关于影响国际贸易的限制性商业惯例( 包括涉及跨国公司的限制性商业惯例)的建议》、《关于各成员国在竞争和贸易政策之间可能发生冲突的方面进行合作的建议》、《关于打击核心卡特尔的有效行动的建议》、《跨国企业指导原则》等。 wto是一个刚刚开始关注反垄断法国际合作的重要组织。1996年wto新加坡部长会议宣言第20条规定,“我们还同意:建立一个工作组,研究成员提出的有关贸易与竞争政策相互作用的问题,包括反竞争行为,以便确认值得在wto框架内进一步考虑的领域”。据此,wto贸易与竞争政策相互作用工作组成立并开展工作。经过多年努力,2001年多哈第四届部长会议决定于2002年1月31日到2005年1月1日进行世贸组织成立以来的第一次多边贸易谈判,其中贸易与竞争政策关系是新一轮多边谈判的议题。如果新一轮谈判取得成功,将有可能就反垄断问题达成地第一份具有效力的多边国际协定。 与贸发会的《原则和规则》及上述经合组织文件不同,乌拉圭回合达成的各项协议具有法律约束力,并且还辅以有力的解决争端机制。其中包含关于竞争法和竞争政策的多种不同的规定,尤其是关于下列各点的条款或协议:国有企业和有专营权的企业;反倾销;补贴;保障措施;与贸易有关的知识产权问题;与贸易有关的投资措施问题;服务贸易,特别是电信和金融服务贸易。除了对所有与世贸组织有关的争端都适用的一般磋商程序外,还在下列诸项之下规定了特殊的磋商程序:(a) 关贸总协定1960 年11 月18 日关于限制性商业惯例问题磋商安排的决定; (b)《与贸易有关的知识产权协议》,其中规定,世贸组织一成员在考虑对另一成员的企业采取执法行动时,可与该成员磋商,以保证协议得到遵守,而此种行动针对的企业的所属国也可请求进行磋商;(c) 《服务贸易总协定》,涉及服务的垄断性提供者和专属提供者的某些商业惯例。后两项协定还规定交流非机密信息,并在遵守国内法律及有关保障机密的一项令人满意的协定的前提下交流机密信息。1960 年决定之下规定了一定程度的积极礼让;收到磋商请求的一方如也认为确实存在有害影响,应采取其认为合适的措施消除此种影响。在1947 年《关税及贸易总协定》(关税总协定)(现已纳入1994 年关贸总协定)第十七条之下也可推定协定方有某种积极礼让义务,即确保国营企业和具有专营权的私营企业在进出口货物方面不进行歧视,而尤其是在《服务贸易总协定》之下更是有义务管制垄断性的服务提供者和专营性的服务提供者的某些做法(辅以电信领域的更详细的义务和金融服务领域程度低一些的义务)。 三、反垄断法国际合作的重要领域 长期以来,各国反垄断法一般关注于本国的国内市场,制止本国领域内的限制竞争行为;同时利用本国反垄断法的域外效力对在发生在本国领土之外但损害本国利益的垄断行为进行执法,从而维护本国经济的利益和效率。从理论上而言,针对传统单个国家各自执行反垄断法的不足,反垄断法的国际合作不应该仅仅关注于本国的利益,而应该从更广的角度出发,对国际贸易造成扭曲影响的各种限制竞争行为开展执法;同时针对域外执法存在的困难以及可能引发的管辖权冲突,建立维护共同利益的合作机制。正如欧盟指出,反垄断法合作应该首先关注下列三种情况:(1)阻碍货物、服务、投资在各国自由流动的限制竞争行为,例如,进口卡特尔、特定的纵向限制竞争行为以及滥用市场支配力的行为;(2)影响多个国家市场的限制竞争行为,例如国际卡特尔、跨国公司合并;(3)主要对行为地之外的国家的市场造成损害的限制竞争行为,例如往往被本国政府豁免适用反垄断法的出口卡特尔。[11] 然而,由于各国经济发展阶段各异,对于反垄断法执法产生的利益也有不同的侧重,目前的反垄断法国际合作并尚未在上述领域全面实现。显而易见,相对只对外国竞争者或者外国市场产生不当影响的垄断行为(例如出口卡特尔),那些对本国市场或者对本国与国外市场都产生不当影响的垄断行为会更受到反垄断执法机关的关注(例如国际卡特尔、跨国合并),从而也在反垄断法的国际合作中为各国所共同接受,处于较为优先的地位。另一方面,相对各国反垄断法尚有不一致规定或者需要个案分析的限制竞争行为(例如纵向协议),那些危害性已被各国立法确认的垄断行为(例如横向限制竞争协议或者所谓“核心卡特尔”)也较容易开展国际合作。概而言之,目前反垄断国际合作较为成功的两大领域主要是在打击核心卡特尔与跨国合并审查方面的合作。 (一)国际性核心卡特尔(hard core cartel) 根据oecd组织《关于打击核心卡特尔》的有效行动的建议,所谓“核心卡特尔”指,竞争者之间进行固定价格、联合串标、限制产出、瓜分市场的限制竞争协议、联合行为和安排。[12]核心卡特尔通过提高价格或者限制产出,使得货物、服务对消费者要么遥遥不可及要么极度的昂贵,核心卡特尔因此损害在不同国家消费者的利益,被视为对竞争法最赤裸裸的违反。 国际性核心卡特尔的危害在美国司法部2000年查处的赖氨酸卡特尔一案中可见一般。此案中美国的archer daniels midland company公司与来自欧洲、亚洲的几家厂商达成在全球市场中固定赖氨酸价格与销售量的协议。据调查,在垄断协议达成的头3个月,全球赖氨酸的价格即上涨了70%,该年度全球赖氨酸的总销售量是5亿美元。[13]可见,国际卡特尔从全球消费者中榨取了超额利润。 国际卡特尔的危害极大,并且随着经济的全球化,国际卡特尔日益增多。根据美国司法部的统计,自从1996年,美国司法部起诉参与国际卡特尔的公司达50家以上,上述卡特尔涉及影响美国经济的数额达100亿美元。[14]其中,1997和1998年度在对违反垄断法的公司所处的4.72亿美元罚款中,对国际卡特尔的罚款占4.4亿美元,即针对国际卡特尔的罚款占美国司法部全部反垄断执法罚款的90%以上。[15]另据1999年美国出版的《公司犯罪报告》,国际卡特尔已经成为最为严重的公司犯罪,该报告列举出20世纪90年代最大的100宗公司犯罪,包括破坏环境、贿赂、偷税、垄断等罪行,其中,头4宗最大的公司犯罪中的3起,以及前10宗最大的公司犯罪中的6起都是国际卡特尔犯罪。[16] 总之,鉴于国际卡特尔对各国利益可能造成的严重损害,不管在单边、双边、区域还是多边层次,开展打击国际性核心卡特尔的合作都得到重视,oecd、wto以及联合国贸发会议(unctad)都极力强调打击国际性核心卡特尔。正如,unctad秘书处指出,“竞争法的中心任务是打击对核心卡特尔,应该尽可能消除核心卡特尔,这是目前为止在竞争法合作方面唯一最确定的共识”。[17] (二)跨国合并审查 对企业合并进行审查、与打击限制竞争的联合行为、制止滥用市场支配地位的行为构成反垄断制度的三大支柱。大多数企业的合并,一般均受到各国反垄断执法机关的审查。 当前,随着经济的全球化,企业的跨国经营行为日益增多,这些企业的合并往往对多个国家构成影响。很显然,当合并行为对当地经济产生影响时,各国政府对于合并均有进行反垄断审查的管辖权。然而,到目前为止,已经有60多个国家确立了对企业合并进行反垄断审查的法律制度。[18]如此,可能出现的局面是“由于市场和企业的全球化,反垄断执法机关即将越来越多的发现,它们所审查的企业合并案件正同样被5个、10个甚至20个其他国家的反垄断机构审查”。[19]1995年,美国司法部诉kimberly clark公司和scott公司一案正是发生了上述的情形。kimberly clark和scott分别是美国得克萨斯和宾夕法尼亚的公司,两家公司在面巾纸和美国婴儿卫生用纸市场都处于优势地位, kimberly clark公司试图收购scott公司。美国司法部认为两家公司的合并将使kimberly clark公司占有面巾纸市场和婴儿卫生用纸市场份额的59%和50%以上,因此,向法院起诉阻止该合并。[20]在此案中,由于两家公司在其他国家的市场均有影响,加拿大、哥斯达黎加、欧盟和墨西哥都对该合并进行了反垄断调查,并禁止合并。[21] 可见,由于经济的全球化以及各国都建立自己的反垄断制度,企业合并受到多个反垄断执法机构的审查的情形将不鲜见。这种情况极大地引发了在实体方面与程序方面的问题。在实体方面,不同国家可能对同一企业合并可能做出不同的评价与裁决;在程序方面,多个国家的审查程序将使企业花费巨大的时间与精力,面对极大的交易成本。因此,“为了减轻多个国家的反垄断审查给合并交易中各方企业所带来的巨大负担,以及减少不同国家对同一合并得出不同审查结果所带来的冲突,不同国家反垄断执法机关之间建立合作关系至关重要” 。 [22] 目前,在反垄断法合作中,国家之间企业合并审查的合作占了极大的比例。据统计, 2000年,欧共体与美国之间根据《关于双方竞争法实施问题的协定》所进行的案件通知中,欧共体对美国通知了104起反垄断执法案件,其中85起是企业合并案件;而美国向欧共体通知的58起反垄断案件中,49起是企业合并案件。[23]

   四、反垄断法国际合作的主要机制 欧共体与美国之间的反垄断法合作开展得较早,也较为成熟。以他们之间开展的合作实践为例,反垄断法国际合作的机制主要有通报、信息交流、礼让等。 (一)通报 反垄断执法机构之间就特定案件情况的相互通报,是反垄断合作最简单又常见的一种方式。根据欧共体与美国《关于双方竞争法实施问题的协定》,当一方的执法活动可能影响另一方的重要利益时,应向另一方进行通报,这种情况主要包括:(1)一方的执法活动牵涉另一方的执法活动;(2)一方的执法活动针对在另一方领土上进行的限制竞争行为;(3)一方审查的企业合并交易中有一个以上的交易当事人或控制交易当事人的企业是根据另一方法律设立;(4)一方的执法活动涉及被另一方所要求、鼓励、赞成的行为;(5)一方所采取的执法措施将涉及对在另一方领土上进行的行为的强制要求或禁止。[24] 欧共体与美国在运用通报程序进行反垄断方面取得了巨大的成功,从1991年双边合作协定签署以后,双方通报的案件愈来愈多,而且涉及合并与非合并的反垄断案件。(见下表)欧共体与美国反垄断法合作中的案件通报[25]年度欧盟的通报美国的通报合并审查案件的通报ftc司法部合计欧盟美国1991510212391992262020201131199344221840202019942916193518201995421421353118199648201838352719974212243630201998522224464339199970262349593920001042632588549 (二)信息交流 在美国与欧共体现有的合作机制中,双方就非机密信息可在下列情况进行交流:(1)双方官员每年至少会晤两次,以便就各自反垄断执法的状况与重点、双方有共同利益的经济部门、可能的政策变化以及其他涉及竞争执法的事项进行交流;(2)每一方应向另一方提供已经为他所注意到的有关限制竞争行为的重要信息,这些信息将牵涉或者引发另一方反垄断机构的执法活动;(3)根据另一方的要求,每一方应该向另一方提供他所掌握的、关系另一方正在考虑或开展的执法活动的信息。 对于机密信息,每一方没有义务通告那些为本国禁止泄漏的信息,以及将损害己方重大的信息;而且,每一方对于另一方提供的机密信息有保密义务,并且尽可能不向未经授权的第三方要求该类信息的公开。[26] (三)礼让原则 美国与欧共体合作机制中,最有特色的是其中的“消极礼让原则”(negative comity)和“积极礼让原则”(positive comity)。消极礼让原则,指每一方在反垄断执法的任何阶段都应该保证考虑另一方的重要利益。在波音和麦道公司合并一案,双方即运用了消极礼让原则。1998年6月26日欧共体就此案要求美国政府考虑欧共体的重要利益,例如维持民用客机市场的竞争性;与此同时,美国政府要求欧共体注意美方在国防方面的利益。最后,礼让在一定程度上发挥作用,欧盟委员会以符合欧洲联盟法律为限考虑到美国政府就美国重要的国防利益表示的关注并考虑到不宜强制出售股权,因此将其行动的范围限于这两家公司的民品业务批准了合并但附加一些条件,其中不包括强制出售股权。 积极礼让原则,指如果一国的竞争主管机关请求另一国主管机关就其境内损害前者重要利益的限制性商业惯例提起诉讼或扩大诉讼范围,则后一主管机关应对此请求加以认真考虑。对这种请求的答复仍是自愿性质的;反之,请求国也保留自行提起诉讼或重新提起诉讼的权利。这种协定中还明确承认在双方市场都受损害的情况下宜进行平行调查。第一项订有积极礼让条款的双边竞争协定是1991 年美国与欧洲共同体委员会协定。该协定后来又有1998 年协定作为补充(不适用于合并) 其中提出了“增强的积极礼让(enhanced positive comity)”即设定受影响方的竞争主管机关在己方消费者未受直接损害时,或在反竞争活动主要发生在针对另一方境内时,推迟或暂停己方的执法行动(美国联邦执法机构受此协定约束但法院不受此协定约束)。 各方保证投入适足资源并尽最大努力调查向其提交的事项,并按请求或按合理的时间间隔向对方的竞争主管机关通报案件处理情况。在实践中积极礼让规定的应用似主要在于请求方希望保护出口贸易、减少在此类情况下求助于治外行动的必要。尽管并非只有在请求国的竞争法受到违反时才能提出请求,但只有在被请求国的竞争法受到违反时才会考虑采取行动。就此而言不可能因积极礼让规定而对出口卡特尔等情况采取行动。积极礼让原则的应用较为有限。至今为止积极礼让程序仅仅正式动用过一次。美国司法部要求欧盟委员会调查有关指控:三个欧洲航空公司设立的一个计算机订票系统以反竞争的方式运作阻止设在美国的计算机订票系统在欧洲市场上竞争。[27] 五、反垄断法国际合作的展望以及我国的对策 (一)反垄断法国际合作的展望 1、多层次国际合作局面的并存 当前反垄断法国际合作的基本特征是双边、区域以及多边层次的合作并存。这三种合作形式各有利弊,将可以互相补充,共同存在。 双边合作的优点在于可以针对两个国家所关心的具体问题进行规定,具有较强的针对性、适用性和可操作性。因此,这是现阶段最为有效的反垄断法国际合作。但其缺点在于这种合作的范围有限,如果运用这种合作形式,一个国家需要与其他很多国家订立多个合作协定(例如美国),但是内容大同小异,可见如果单纯依赖双边合作,那么在全球范围内开展合作的成本将很大,程序极为繁琐。而且,双边合作一般只能就范垄断执法中的程序性问题做出约定,无法涉及实体问题,如此无法从根本上消除反垄断执法的冲突,最明显的例子是,尽管美国和欧盟之间有先进的双边合作协定,但在两国关于企业合并的合作中,双方的观点往往大相径庭,这很大一部分原因在于双方在反垄断法的实体规则中存在差异。 区域合作能对实体问题做出同一规定,同时可以对多个成员国家产生约束力,因此可以克服双边合作存在的缺点。与此同时,反垄断区域合作开可以与其他措施结合(例如贸易投资自由化),形成区域经济联盟。所以,除了欧盟之外,在美洲、非洲、亚太地区都存在程度各异的反垄断区域合作。不过,区域合作无法对区域之外的成员产生效力及适用于区域之外的反垄断执法合作,因此仍具有局限性。 多边合作的优点在于可以弥补上述两种合作形式的不足,在更广乃至全球范围内建立合作机制,尤其可以对一些基本问题达成有效力的国际协定,从而指导约束各国的反垄断执法,有效解决反垄断管辖权的冲突问题。不过,多边合作并不能排斥其他合作形式,因为多边合作由于参与的国家众多,各国发展程度、法律体制不同,所以,在多边合作情况下所能达成的协定往往是各方的妥协,对一些最起码共识的重申,而对于一些有争议性的细节问题往往无能为力。相比之下,发达国家有时候更热衷于小范围的合作,因为这能够直接的解决它所面临的问题。 综上所述,双边、区域和多边合作各有利弊,目前反垄断法国际合作多层次并存的状况将继续下去。 2、灵活性与渐进性的合作方式 尽管经济日益全球化,但是各国经济发展程度各异,依旧有许多国家尚未有反垄断立法,或者未有效认识反垄断法的重要性,或者将关注焦点置于其他更为优先的考虑。在这种情况下,许多国家认为,目前的反垄断法国际合作应该采取灵活性与渐进性的方式。 换言之,反垄断法国际合作应该考虑各国基本国情的差异,允许各国在反垄断规则中有一定的差异性。特别是对于发展中国家,反垄断法国际合作应该考虑发展中国家的特殊情况,给与有差别与优惠性的对待。正如世界贸易组织2001年第四届部长级会议通过的《部长宣言》确认,“我们认识到发展中国家和最不发达国家需要在该领域获得更多的技术支持和能力建设,包括政策分析和发展,以便他们能更好地评估更加紧密的多边合作对他们的发展政策和目标以及人力和机构建设的影响。以此为目的,我们应与其他有关政府间组织,包括联合国贸易与发展会议,进行合作;并通过适当的地区和双边渠道为他们的需求提供更多和适合的资源支持” [28]。 3、wto的作用将更加突出 世界贸易组织2001年第四届部长级会议(多哈会议)通过的《部长宣言》确认了建立一个多边框架来加强竞争政策对国际贸易和发展的贡献的必要性,同意在wto第五届部长级会议后,以《谈判方式会议》上经由明确一致达成的决定为基础,来进行竞争政策的谈判,并且谈判应在不迟于2005年1月1日前结束,第五届wto部长级会议将评估谈判中取得的进步,提供任何必要的政治指导,并采取必要的决定,当所有领域的谈判结果出台的时候,将召开一次部长级会议的特别会议,就这些结果的接受和实施做出决定。 事实上,wto目前关于竞争法的谈判工作本质上基本是关于反垄断法的问题。根据多哈会议《部长宣言》,从现在到wto第五届部长级会议这段时间,贸易和竞争政策互动工作组将就以下方面的澄清做进一步的工作:核心原则,包括透明度、非歧视和程序上的公平以及核心卡特尔(hard core cartels)规定;自愿合作方式;支持通过能力建设逐步的加强发展中国家的竞争机制。对于发展中国家和最不发达国家参与者的需要应给予完全的考虑,应就解决这些需要给予适度的灵活性。[29]可以预见,wto可能达成对其140多个会员具有约束力的涉及反垄断法内容的竞争规则协定,从而极大地推动当前的反垄断法国际合作。 (二)我国反垄断立法的相关对策 1、我国反垄断法的域外效力 在目前经济全球化,各种国际卡特尔以及企业跨国合并行为日益增多的情况下,我国的反垄断立法不应该仅仅关注本国领域内的限制竞争行为,还应该适用于在域外发生但对我国市场具有影响的限制竞争行为。概而言之,我国反垄断法应该采取“域外效力原则”。 “域外效力原则”又称“效果原则”或“影响原则”,其基本含义是指,发生在域外的法律行为,只要其“效力”或“效果”影响了国内的市场竞争,不管其主体的国籍如何,反垄断主管机构都可以依据本国的反垄断法对其行使管辖权和处罚权。这项原则目前广为美国、欧盟等国立法例采用,我国应予以借鉴,从而维护我国利益。 2、追踪国际发展动向,加强反垄断国际合作 反垄断已经成为国际上的热点问题之一,得到越来越多的国际组织如联合国贸发会议、wto、oecd等的广泛关注。反垄断立法的国际化和执法的国际化,以及中国加入wto的新形势,都要求我们必须时刻关注国际反垄断发展的新动向,加强反垄断的国际合作,广泛吸收国外成功的立法和执法经验,与国际通行作法相衔接,搞好国内国际两个领域的反垄断工作。[30] 在当前,值得注意的是,wto即将启动涉及竞争政策谈判,我国作为wto成员应该积极参与有关规则的制定,提出有利于自身利益的主张和建议。一方面,要注意达成的规则能够有效保护本国市场免受国际性限制竞争行为(包括跨国企业合并)的损害;另一方面要避免达成的规则成为类似当前“反倾销”规则的一种新的贸易保护工具,从而使我国的对外经贸或企业活动受到不当的影响。与此同时,我国国内的反垄断立法应注意与即将达成的多边协定相一致。 注释: [1] experiences gained so far on international cooperation on competition policy issues and the mechanisms used,td/rbp/conf.5/4 [2] report of the aba sections of antitrust law and international law and practice on the internationalization of competition law rules:coordination and convergence,www.abanet.org [3]王晓晔《欧共体竞争法》中国法制出版社2001年版,第500页。 [4] a. douglas melamed, antitrust enforcement in a global economy, www.usdoj.gov [5] joel i. klein, the war against international cartels: lessons from the battlefront, www.usdoj.gov [6] joel i. klein, international antitrust enforcement, www.usdoj.gov [7] electrolytic tinplate case,td/rbp/conf.4/6. [8] the relevance of fundamental wto principles of national treatment, transparency and most-favoured-nation treatment to competition policy and vice versa, wt/wgtcp/115, www.wto.org [9] experiences gained so far on international cooperation on competition policy issues and the mechanisms used,td/rbp/conf.5/4 [10]experiences gained so far on international cooperation on competition policy issues and the mechanisms used,td/rbp/conf.5/4 [11] the contribution of competition policy to achieving the objectives of the wto, including the promotion of international trade, wt/wgtcp/w/130, www/wto.org [12] recommendation of the oecd council concerning effective action against hard-core cartels. [13] joel i. klein, the war against international cartels: lessons from the battlefront, www.usdoj.gov [14] william j. kolasky, u.s. and eu competition policy: cartels, mergers, and beyond, www.usdoj.gov [15] joel i. klein, international antitrust enforcement, www.usdoj.gov [16] gray r. spratling, international cartel: the intersection between fcpa violation and antitrust violation, www.usdoj.gov [17] see tb/rbp/conf.4/6 [18] recommended framework for best practices in international merger control procedures,http://www.biac.org/textes/biac_textes/biac_submissionspdf/competition/biac-iccmergerpaper.pdf [19] charles a. james, international antitrust in the 21st century: cooperation and convergence, www.usdoj.gov [20] united states v. kimberly-clark corp. and scott paper co.http://www.usdoj.gov/atr/cases/f0400/0482.htm [21] impact of anti-competitive practice of enterprises and association of international trade, wt/wgtcp/66, www.wto.org [22] a. douglas melamed, antitrust enforcement in a global economy, www.usdoj.gov [23] report from the commission to the council and the european parliament on the application of the agreements between the european communities and the government of the united states of america and the canada regarding the application of their competition laws, http://europa.eu.int/ [24] approaches to promote cooperation and communication among wto members, including in the field of technical cooperation, wt/wgtcp/129, www.wto.org [25] 同25 [26] 同25 [27]experiences gained so far on international cooperation on competition policy issues and the mechanisms used,td/rbp/conf.5/4 [28] http://www.moftec.gov.cn/moftec_cn/fyyd/jingmaobolan/jm-3.html [29] http://www.moftec.gov.cn/moftec_cn/fyyd/jingmaobolan/jm-3.html [30]国家经贸委经济法规司《俄罗斯、芬兰、瑞典反垄断立法考察报告》,http://www.setc.gov.cn/jjfgjs/setc_jjfgjs_main0003.htm

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